Toezegging van toezichthouder of vergunningverlener bindt!

Op 29 mei 2019 was er naast de ‘PAS-uitspraak’ nog een belangrijke uitspraak. Een met minder directe en tastbare gevolgen, maar wel een die van grote invloed is op de verhouding tussen de burger en de overheid binnen het omgevingsrecht.

Er is eindelijk een uitspraak gedaan die het vertrouwensbeginsel minder in het voordeel van de overheid (lijkt) uit te leggen. Waar in het verleden een toezegging gedaan moest worden door een persoon die daar toe bevoegd was, deze toezegging met schriftelijke stukken onderbouwd moest zijn en de toezegging aan het college toegerekend moest kunnen worden, is dat niet meer zo.

De beoordeling of succesvol een beroep op het vertrouwensbeginsel gedaan kan worden, doorloopt drie stappen, en dat zijn:
1. Kan die uitlating en/of gedraging worden gekwalificeerd als een toezegging?
2. Kan die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan worden toegerekend?

Wanneer het antwoord tweemaal ‘ja’ is, volgt de derde stap.
3. Wat is de betekenis van het gewekte vertrouwen bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.

Met deze laatste stap volgt een belangenafweging ter nuancering van het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen.

Toezegging
Om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, dient degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk te maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen van ambtenaren die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend.

Dit betekent dat:

• De betrokkene te goeder trouw moet zijn. Hij moet de relevante feiten en omstandigheden die van belang zijn bij de toezegging, correct hebben weergegeven.
• De betrokkene zich niet besefte of niet had kunnen beseffen dat de toezegging van de ambtenaar ging over een beslissing die buiten de bevoegdheid van het bestuursorgaan lag, of anderszins in strijd was met de toepasselijke rechtsregels. Op de betrokkene rust dus wel een onderzoeksplicht.
• De toezegging is in principe schriftelijk vastgelegd. Wanneer dit niet het geval is kan alsnog sprake zijn van een toezegging, wanneer het bestuursorgaan de gestelde uitlating en/of gedraging niet of onvoldoende betwist.
• De deskundigheid van de betrokkene speelt een rol.
• De toezegging dient in ieder geval toegesneden te zijn op de concrete situatie. Algemene voorlichting of uitlatingen over een ander geval of jegens derden zijn niet aan te merken als een toezegging.
• Er mag uitdrukkelijk geen voorbehoud zijn gemaakt over het concrete geval aan de betrokkene. Een algemene en (dus) ongerichte disclaimer bij een uitlating geldt niet als een dergelijk voorbehoud.

Toerekenbaarheid<
Deze tweede stap levert een verschuiving op van het bestuurlijke naar het burgerperspectief. De Afdeling zet haar verschuiving uit de uitspraak van 19 juli 2017 door. De Afdeling legt vanaf nu minder de nadruk op de precieze bevoegdheidsverdeling. Wanneer de betrokkene op goede gronden mocht veronderstellen dat degene die de toezegging heeft gedaan de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte, kan toezegging worden toegerekend aan het bevoegde orgaan. De Afdeling geeft hierbij ook een paar standaard voorbeelden:

• indien een wethouder met een bepaalde portefeuille de indruk wekt dat hij de opvatting van het college vertolkt en op het terrein van zijn portefeuille toezeggingen doet, terwijl het voor de betrokkene niet eenvoudig kenbaar is dat deze wethouder daartoe niet bevoegd is en niemand hem daar op wijst, het college zich niet met succes kan beroepen op de onbevoegdheid van de wethouder om een dergelijke toezegging te doen.
• een inspecteur bouw- en woningtoezicht, en daarnaast ook een medewerker van de afdeling vergunningverlening of de afdeling handhaving, een toezegging kan doen over een onderwerp dat zijn werkgebied betreft, die aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend.

Toezeggingen van medewerkers die in zijn algemeenheid slechts algemene informatie behoren te verstrekken, zoals een baliemedewerker, kunnen naar het oordeel van de Afdeling niet aan het bevoegde orgaan worden toegerekend.

Nakomen gerechtvaardigd vertrouwen?
De derde stap is een inperking van het succesvol een beroep kunnen doen op gerechtvaardigd vertrouwen. De Afdeling verwijst hierbij naar een uitspraak van 30 mei 2012, waaruit volgt dat het vertrouwensbeginsel niet met zich brengt dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden gehonoreerd. Daartoe is vereist dat bij afweging van de betrokken belangen, geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de verwachtingen in de weg mogen staan. Die zwaarder wegende belangen kunnen zijn gelegen in strijd met de wet, het algemeen belang en meer specifiek, veel voorkomend in het omgevingsrecht, belangen van derden.

Indien er zwaarder wegende belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de schade die er zonder het vertrouwen niet geweest zou zijn te vergoeden als onderdeel van diezelfde besluitvorming. De Afdeling gaat (helaas) niet verder in op de verschillende situaties waarbij schadevergoeding een rol kan spelen in samenhang met schending van het vertrouwensbeginsel.

Al met al wordt het beoordelingskader of er sprake is van gerechtvaardigd vertrouwen behoorlijk herzien. Toch verwacht staatsraad advocaat-generaal mr. P.J. Wattel (en de Afdeling) dat de derde stap er voor zorgt dat er niet vaker dan nu succesvol een beroep gedaan kan worden op gedane toezeggingen. De tijd zal het leren…

Deze bijdrage is geschreven door mr. K. (Krista) van Beek. Krista werkt bij Exsin als teamcoach en juridisch adviseur omgevingsrecht.

Exsin levert denkkracht en mankracht in de niche van vergunningverlening, toezicht en handhaving in het fysieke domein. Met een team van juristen en juridisch adviseurs ondersteunen wij verschillende organisaties op juridisch gebied. Heeft uw organisatie hierbij extra ondersteuning nodig, neem dan contact met ons op.