PAS sneuvelt bij Raad van State

Op woensdag 29 mei deed de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) twee lang verwachte, belangrijke en omvangrijke uitspraken over het Programma Aanpak Stikstof (hierna: PAS). De uitspraken gaan over provinciale vrijstellingen voor beweiden en bemesten (ECLI:NL:RVS:2019:1604) en over de geschiktheid van het PAS als systeem voor vergunningverlening op grond van de Wet natuurbescherming (hierna Wnb) (ECLI:NL:RVS:2019:1764).

In de beantwoording van de prejudiciële vragen was het Hof van Justitie van de Europese Unie al zeer kritisch over de houdbaarheid van het PAS (ECLI:EU:C:2018:882). Dat de Afdeling een streep gehaald heeft door het PAS, kon men dus zien aankomen. Dat neemt echter niet weg dat de gevolgen van beide uitspraken voor de praktijk enorm zijn. In deze bijdrage worden de gevolgen van beide uitspraken kernachtig besproken.

Beweiden en bemesten
Met het Hof oordeelt de Afdeling dat de activiteiten beweiden en bemesten projecten zijn in de zin van art. 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn, voor zover ze mogelijk nadelige gevolgen hebben voor de instandhoudingsdoelstellingen van habitattypes in Natura 2000-gebieden. De Afdeling oordeelt dat vrijstellingen van de vergunningplicht voor beweiden en bemesten in provinciale verordeningen onverbindend zijn. Het gevolg hiervan is dat vanaf nu ook voor beweiden en bemesten de vergunningplicht uit de Wnb geldt, indien nadelige gevolgen in Natura 2000-gebied niet op voorhand uit te sluiten zijn.

Verder oordeelt de Afdeling dat beweiden onlosmakelijk verbonden is aan veehouderij. Dit betekent dat agrariërs met een Wnb-vergunning voor een stalsysteem met beweiden opnieuw een Wnb-vergunning moeten aanvragen. De Afdeling meent echter dat bemesten niet onlosmakelijk verbonden is met veehouderij. Bemesten is een losstaand project en moet ook als zodanig vergund worden.

De gevolgen voor de handhavingspraktijk zijn groot. Handhavingsverzoeken die zien op de activiteiten beweiden en bemesten zullen alsnog moeten worden toegewezen. In haar uitspraak geeft de Afdeling agrariërs evenwel 3 maanden de tijd om voor beweiden en bemesten een Wnb-vergunning aan te vragen. Als er dan concreet zicht op legalisatie bestaat, kan in die gevallen van handhaving worden afgezien.

Voor het berekenen van de stikstofemissies van beweiden en bemesten zal nog gezocht moeten worden naar een manier om deze op een wetenschappelijk aanvaardbare wijze in een model te gieten. De emissies zijn namelijk afhankelijk van veel factoren, zoals het aantal koeien dat in de wei staat, de hoeveelheid mest die wordt toegepast en het aantal dagen dat beweid en/of bemest wordt.

PAS als basis voor Wnb-vergunningverlening
De Afdeling is van mening dat het PAS niet langer gebruikt mag worden als basis voor Wnb-vergunning waarin stikstofdepositie een rol speelt. De Afdeling oordeelt dat de maatregelen uit het PAS onvoldoende garanderen dat er geen nadelige gevolgen voor habitattypes in Natura 2000-gebieden. De Afdeling is dus van mening dat de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan het PAS niet deugt. Er kunnen geen vergunningen meer verleend worden op grond van het PAS.

Het gevolg van dit oordeel is dat vanaf nu iedere toename van stikstofdepositie opnieuw vergunningplichtig is. De Afdeling heeft namelijk ook art. 2.12 van het Besluit natuurbescherming (hierna: Bnb) onverbindend verklaard. Deze bepaling bevatte de zogeheten drempel- en grenswaarden van respectievelijk 0,05 mol/ha/jaar en 1 mol/ha/jaar. Toenames van de stikstofdepositie die onder de drempelwaarde bleven, waren vergunningvrij. Toenames die boven de drempelwaarde kwamen, maar onder de grenswaarde bleven, waren meldingsplichtig. Deze systematiek komt dus nu te vervallen. Activiteiten die onder het PAS vergunningvrij of meldingsplichtig waren, zijn dus nu alsnog vergunningplichtig geworden.

De referentieperiode
Tijdens de levensduur van het PAS werd de feitelijke situatie tussen 2012 en 2014 gebruikt als uitganssituatie voor het bepalen van de toename van de stikstofdepositie. Nu de Afdeling bijlage 2 van het PAS onverbindend heeft verklaard, kan dit niet meer. Hierdoor wordt weer relevant of voor activiteiten toestemming is verleend voordat het gebied waar de activiteit mogelijk nadelige gevolgen gaat hebben is aangewezen als Vogelrichtlijngebied of Habitatrichtlijngebied door de Europese Commissie. Alleen als voor een activiteit al eens een natuurtoestemming verleend is, en die toestemming inmiddels onherroepelijk is, geldt de vergunde situatie als referentiesituatie voor een nieuw aangevraagde vergunning.

Externe saldering
Doordat de Afdeling bijlage 2 van het PAS onverbindend heeft verklaard, is het verbod op externe saldering uit art. 5.5 Wnb niet langer van toepassing op toekomstige toestemmingen. Bij externe saldering moet echter wel aan voorwaarden worden voldaan. Het moge misschien een open deur zijn: rechten waarmee gesaldeerd mag worden, mogen niet ook in het kader van het PAS zijn toegedeeld.

In rechte onaantastbare vergunningen
Toestemmingen die op grond van het PAS verleend zijn en die inmiddels onherroepelijk zijn, blijven gelden. Toestemmingen waarvoor nog een procedure bij de rechter loopt, worden met vernietiging bedreigd. In het persbericht bij de uitspraken van 29 mei heeft de Afdeling al aangegeven in de maand juni zoveel mogelijk uitspraken te doen in PAS-vergunningzaken. De beoordeling van bestemmingsplanzaken waarbij het PAS een rol speelt, zal nog wat langer op zich laten wachten.

Een blik in de toekomst
Op korte termijn kunnen provincies waarschijnlijk veel handhavingsverzoeken en vergunningaanvragen verwachten vanwege de PAS-uitspraken. Een grote hoeveelheid werk ligt in het verschiet. Het aantal projecten dat alleen via de ADC-toets vergund kan worden, zal naar verwachting toenemen. Met name voor kleine bedrijven, zoals onder andere agrariërs, kan dit grote gevolgen hebben voor de bedrijfsvoering.

Deze bijdrage is geschreven door mr. B.A.H. (Bjorn) Bleumink. Bjorn werkt bij Exsin als juridisch adviseur omgevingsrecht.

Exsin levert denkkracht en mankracht in de niche van vergunningverlening, toezicht en handhaving in het fysieke domein. Voor provincies en omgevingsdiensten voeren wij controles uit op de naleving van de Wet natuurbescherming en geven we passend (juridisch) advies op het vlak van vergunningverlening en handhaving. Heeft uw organisatie hierbij extra ondersteuning nodig, neem dan contact met ons op.